| Rijksbegroting | Overzicht | Voorbereiding | Uitvoering | Verantwoording | |
|---|---|---|---|---|---|
| 2009 | |||||
4.2 Uitgaven- en inkomstenontwikkeling
In deze paragraaf wordt een toelichting gegeven op de ontwikkeling van de overheidsuitgaven tussen 2007 en 2009. De groei in de nominale uitgaven komt grotendeels door autonome ontwikkelingen zoals loon- en prijsstijgingen, maar ook door een grotere vraag naar overheidsvoorzieningen zoals de AOW en zorg. Daarnaast vloeit een deel van de stijging in de overheidsuitgaven voort uit beleidsmatige keuzes van het kabinet.
| Tabel 4.4 Horizontale ontwikkeling netto-uitgaven 2007–2009 (bedragen in miljarden euro) | |||||
|---|---|---|---|---|---|
| 2007 | Autonome groei | Beleidsmatige groei | Totale groei | 2009 | |
| Zorg(Budgettair Kader Zorg) | 47,6 | 3,0 | 0,5 | 3,5 | 51,1 |
| Sociale zekerheid en Arbeidsmarkt | 53,1 | 2,2 | 0,0 | 2,2 | 55,3 |
| OnderwijsCultuur en Wetenschappen | 28,5 | 0,3 | 2,1 | 2,4 | 30,9 |
| wo onderwijs | 22,8 | 0,0 | 0,9 | 0,9 | 23,7 |
| wo kinderopvang | 2,1 | 0,0 | 0,7 | 0,7 | 2,8 |
| wo overig | 3,6 | 0,3 | 0,5 | 0,8 | 4,4 |
| Binnenlands Bestuur en Veiligheid | 9,5 | 0,0 | 0,7 | 0,7 | 10,2 |
| Infrastructuur | 7,6 | 0,0 | 1,1 | 1,1 | 8,7 |
| Internationaal | 18,7 | – 1,4 | – 0,1 | – 1,5 | 17,1 |
| wo ontwikkelingssamenwerking | 5,5 | 0,4 | 0,0 | 0,4 | 5,9 |
| wo EU-afdrachten | 6,9 | – 1,8 | 0,0 | – 1,8 | 5,1 |
| wo overig | 6,3 | – 0,1 | – 0,1 | – 0,2 | 6,1 |
| Jeugden Gezin | 6,0 | 0,1 | 0,1 | 0,2 | 6,2 |
| Milieu, wonen en wijken | 4,3 | 0,0 | 0,7 | 0,7 | 5,0 |
| Gemeente- en Provinciefonds | 14,8 | 1,4 | 1,4 | 2,9 | 17,9 |
| Inflatie en loonontwikkeling | 0,0 | 12,0 | 0,0 | 12,0 | 12,0 |
| Overig | 6,1 | 0,0 | 1,5 | 1,5 | 7,7 |
| Totaal uitgaven onder de uitgavenkaders | 196,2 | 17,6 | 8,1 | 25,7 | 221,9 |
Door afrondingsverschillen wijkt de som van de delen af van het totaal.
Tabel 4.4 geeft een overzicht van de uitgavenontwikkeling tussen 2007 en 2009 geschoond voor inflatie en nominale ontwikkelingen. De cijfers met betrekking tot 2009 komen daarmee niet helemaal overeen met de cijfers zoals deze in de departementale begrotingen zijn opgenomen. Tot de categorie autonome groei worden demografische ontwikkelingen gerekend, zoals ontwikkelingen die leiden tot veranderingen in de uitgaven, bijvoorbeeld de groei van het aantal mensen dat gebruikt maakt van zorgvoorzieningen. De categorie beleidsmatig bevat alle veranderingen in de uitgaven waarvoor bewuste keuzes zijn gemaakt door het kabinet.
Zorg
In het Coalitieakkoord heeft het kabinet afspraken vastgelegd over de budgettaire ruimte die tot en met 2011 beschikbaar is voor het Budgettair Kader Zorg (BKZ). Enerzijds stijgen de uitgaven aan zorg als gevolg van de bevolkingsgroei, vergrijzing, technologische vooruitgang, kwaliteitsverbetering en de stijgende vraag naar zorg bij een stijgende welvaart. Anderzijds zorgen relatieve prijsontwikkelingen ook voor een autonome stijging in de zorguitgaven. De prijsontwikkeling van de zorg is hoger geraamd dan de stijging van het algeme prijspeil. Dit komt omdat de arbeidsproductiviteit in de zorg minder snel groeit dan in de rest van de economie. De beleidsmatige groei in de zorguitgaven wordt veroorzaakt door hogere uitgaven in de cure, met name op het gebied van preventie en vaccinatie en in de care, bijvoorbeeld aan persoonsgebonden budgetten en het verbeteren van de kwaliteit van de gehandicaptenzorg.
Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt
Tussen 2007 en 2009 nemen de uitgaven voor Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt per saldo toe met ongeveer 2,2 miljard euro. De groei omvat hoofdzakelijk nominale ontwikkeling. Daarnaast zijn er ook demografische ontwikkelingen die een groei veroorzaken in de AOW-uitgaven. Per saldo veranderen de uitgaven door beleidsmatige keuzes niet. Efficiencymaatregelen leveren 0,2 miljard euro op; aan de andere kant stijgen de uitgaven door uitkeringsverhogingen met 0,2 miljard euro.
Onderwijs en Kinderopvang
De uitgaven op de begroting van OCW groeien in reële termen met 2,4 miljard euro in de periode 2007–2009. Dit wordt voor een groot deel verklaard door de toevoeging van middelen aan de OCW begroting voortvloeiend uit het coalitieakkoord. De autonome groei wordt onder andere veroorzaakt door het feit dat meer studenten hun studie hebben afgerond, waardoor meer leningen worden omgezet in een gift.
Ook uitgaven aan kinderopvang die op de OCW-begroting staan, laten een grote groei zien. Van 2,1 miljard euro in 2007 tot 2,8 miljard euro in 2009. Zonder nadere maatregelen wordt voor de toekomst een forse verdere stijging van de uitgaven aan kinderopvang voorzien. Daarom heeft het kabinet besloten tot een pakket maatregelen, waarmee de groei van de kinderopvangregeling beheersbaar wordt gemaakt. Daarnaast zijn de enveloppe middelen voor kinderopvang reeds nu naar de begroting van OCW overgeheveld en is er budget vanuit de algemene middelen toegevoegd.
Het totale budget voor de kinderopvang stijgt daarmee in deze kabinetsperiode fors. Bij het aantreden van het kabinet was circa 1,6 miljard euro beschikbaar en dat loopt nu op tot 2,9 miljard euro in 2011 (inclusief intensiveringen uit het Coalitieakkoord). Dit betekent dat het kabinet per saldo in 2011 meer extra geld aan kinderopvang besteedt dan het bij aantreden van plan was. In de tussenliggende jaren wordt daarnaast meer geld gereserveerd voor kinderopvang, mede in het licht van benodigde zorgvuldigheid bij het implementeren van de beleidskeuzes.
Binnenlands bestuur en veiligheid
De hogere uitgaven in 2009 worden grotendeels verklaard door nominale loon- en prijsbijstellingen op de begrotingen van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De beleidsmatige oploop wordt verklaard door intensiveringen op de begroting van Justitie. Recentelijk is er geïntensiveerd voor brandveiligheidmaatregelen bij het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) en de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI). Verder is er budget overgeheveld van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) naar de Justitiebegroting voor forensische zorgplaatsen en is er voor het behalen van de veiligheidsdoelstellingen uit het Coalitieakkoord budget toegevoegd.
Infrastructuur
De oploop in de uitgaven aan infrastructuur wordt verklaard door een aanpassing van het uitgavenpatroon voor het project Geluidsisolatie Schiphol. Deze aanpassing is het gevolg van nieuwe ramingen van de kasbehoefte over de jaren 2008–2016. Daarnaast komt de onderuitputting van het Infrastructuurfonds in 2007 niet in 2008 tot besteding, maar in latere jaren. Tot slot is de raming van de kasuitgaven voor infrastructurele projecten aangepast aan de meest actuele inzichten.
Nieuwe domeinen en voedingssystematiek FES
In de Miljoenennota 200856 en in antwoorden op Kamervragen57 heeft het kabinet toegezegd om voor de zomer van 2008 met een voorstel te komen voor de wijziging van de FES-wet, inclusief een nieuwe langetermijnvoedingssystematiek voor het Fonds Economische Structuurversterking (FES). Bij de wijziging van de FES-wet zal, zoals afgesproken in het Coalitieakkoord, deze ook worden uitgebreid met een aantal nieuwe domeinen. In aanmerking voor financiering uit het FES komen daardoor ook investeringen van nationaal belang op het gebied van technologie- en kennisinfrastructuur, duurzame energiehuishouding, waterbeheer en ruimtelijke investeringen (waaronder groene investeringen). Met de uitbreiding van deze domeinen is in de FES-begroting 2009 – evenals die van 2008 – al rekening gehouden. De voeding wordt voor deze kabinetsperiode vastgezet door deze gelijk te stellen aan de begrote uitgaven uit het FES. Voor de jaren na deze kabinetsperiode stelt het kabinet voor om –in lijn met de in het Coalitieakkoord gesuggereerde rentevrijvalconstructie – het FES te voeden met het rendement van de waarde van het aardgasvermogen, volgens de formule:
FES-voeding = risicovrije reële rente * waarde aardgasvermogen* een nader te bepalen percentage van maximaal 100% (zie onder).
Hierdoor wordt (een deel van) het resterende aardgasvermogen omgezet in een structurele en stabiele reeks aan FES-voeding, waardoor ook na het opdrogen van het aardgasvermogen voeding is van het FES. Met de waarde van het aardgasvermogen wordt bedoeld de contante waarde van de reeks (te verwachte) aardgasbaten vanaf de inwerkingtreding van de systematiek, nu voorzien in 2012. De systematiek vormt de grondslag van de voeding van het FES. Het kabinet wil echter niet voor alle volgende kabinetten, ongeacht de ontwikkeling van bijvoorbeeld de olieprijzen en investeringsmogelijkheden, vastleggen dat deze de rentebaten van alle gasbaten moeten aanwenden voor investeringen via het FES, in plaats van bijvoorbeeld te kiezen voor schuldreductie of andere kabinetsprioriteiten. Het kabinet vindt het daarom belangrijk dat een nieuw kabinet bij formatie met het oog op het gewenste uitgavenniveau van het FES, kan besluiten een deel van de berekende rentevrijval in de kabinetsperiode ten gunste te laten komen van het FES. Dit is mogelijk door te bepalen welk percentage van de berekende rentevrijval zal dienen als voeding van het FES. De keuze voor een percentage wordt voorafgaand aan het indienen van de eerste FES-begroting van een nieuwe kabinetsperiode gemaakt en vervolgens toegelicht in de FES-begroting. Hiermee wordt de manier waarop het aardgasvermogen wordt aangewend, ook met het oog op de eindigheid van dit vermogen, transparant gemaakt: aan investeringen via het FES, schuldreductie en/of uitgaven elders op de rijksbegroting. De voeding wordt hiermee voor de kabinetsperiode gefixeerd58 met uitzondering van de reguliere loon- en prijsbijstelling.
Wel wil het kabinet in de FES-wet vastleggen dat de uitkomst van de hierboven geschetste methode nooit kan resulteren in een voeding van minder dan 1,7 miljard euro (prijzen 2008) per jaar. Dit bedrag wordt het reëel wettelijk minimum van het FES en is gebaseerd op het gemiddelde van de huidige uitgavenraming van het FES in de periode 2012–2020.
In de uitgavenraming van 1,7 miljard zijn ook de enveloppen uit het Coalitieakkoord (circa 500 miljoen per jaar) verwerkt waardoor deze middelen structureel, ook na 2020, het FES-label behouden.59
Internationaal
De afdrachten aan de Europese Unie laten een wisselend verloop zien. Dit is het gevolg van de eind 2005 gevoerde onderhandelingen over de nieuwe Financiële Perspectieven. De verwerking van de lagere afdrachten aan de EU voor de periode 2007–2009 vindt in zijn geheel plaats in 2009. Dit verklaart de daling in de uitgaven in deze uitgavencategorie. De uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking nemen toe door een koppeling van deze uitgaven aan de ontwikkeling van het nationaal inkomen.
Gemeente- en provinciefonds
Het Gemeente- en Provinciefonds groeien of krimpen mee met de ontwikkeling van de Rijksuitgaven. Een nadere toelichting op deze systematiek wordt gegeven in paragraaf 5 van dit hoofdstuk. Tussen 2007 en 2009 nemen het Gemeente- en Provinciefonds met circa 2,9 miljard euro toe als gevolg van de groei van de Rijksuitgaven.
Intensiveringen Coalitieakkoord
In het Coalitieakkoord zijn 6 pijlers opgenomen waarbinnen de beleidsprioriteiten van het kabinet voor deze kabinetsperiode zijn geformuleerd. Het kabinet heeft voor deze beleidsprioriteiten een bedrag oplopend tot bijna 7 miljard euro in 2011 beschikbaar gesteld en ligt op schema met de uitvoering van de investeringen in publieke voorzieningen zoals deze in het Coalitieakkoord zijn benoemd. Tot en met 2009 is ruim 60 procent van deze 7 miljard euro aan de departementale begrotingen toegevoegd. In grafiek 4.2 wordt per pijler schematisch weergegeven welk deel van de totale intensiveringen tot en met 2009 al beschikbaar is gesteld. In pijler 4 – sociale samenhang – is al bijna 70% van de middelen beschikbaar gesteld voor investeringen. Dit komt overeen met het Coalitieakkoord, waarin is vastgelegd dat voor deze pijler al bij het begin van deze kabinetsperiode een relatief groot deel van de extra middelen beschikbaar komt voor investeringen. Pijler 4 bevat onder andere de investeringen in de zorg, wijken, kinderopvang en jeugd en gezin.
Grafiek 4.2
Ontwikkeling inkomsten
In 2009 zullen de belasting- en premieontvangsten met 8,9 miljard euro toenemen. Dit betreft het saldo van beleidsmaatregelen en endogene groei. De ontwikkeling van de totale belasting- en premieontvangsten over de periode 2007–2009 is weergegeven in tabel 4.5.
| Tabel 4.5 Belasting- en premieontvangsten 2007–2009 op EMU-basis (x € miljard) | |||
|---|---|---|---|
| 2007 | 2008 | 2009 | |
| Belastingenen premies volksverzekeringen op EMU-basis | 167,8 | 178,0 | 188,8 |
| wv. belastingen op EMU-basis | 135,9 | 145,9 | 152,9 |
| wv. premies volksverzekeringen op EMU-basis | 31,9 | 32,1 | 35,8 |
| Premies Werknemersverzekeringen | 41,1 | 47,1 | 45,2 |
| Totaal | 208,9 | 225,1 | 234,0 |
| Totale mutatie | 16,1 | 8,9 | |
| wv endogene mutatie | 9,7 | 9,9 | |
| wv autonome mutatie (beleidsmaatregelen) | 6,5 | – 1,0 | |
| Endogene mutatie (in %) | 4,6% | 4,4% | |
| Nominale groei BBP (in %) | 4,6% | 4,8% | |
Beleidsmaatregelen hebben tot gevolg dat de ontvangsten in 2009 met 1,0 miljard dalen. De negatieve autonome mutatie is het gevolg van de lastenverlichting die in 2009 zowel aan burgers (met name pakket AWF-verlaging) als bedrijven wordt gegeven. De beleidsmatige lastenontwikkeling in 2009 komt uitgebreider aan de orde in paragraaf 4.3 Begrotingsbeleid.
De economische ontwikkeling in 2009 leidt naar verwachting tot 9,9 miljard hogere ontvangsten. De endogene groei van de ontvangsten bedraagt 4,4% en ligt daarmee wat lager dan de nominale BBP-groei. Met name de ontwikkeling in de kostprijsverhogende belastingontvangsten blijft wat achter bij de BBP-groei. Een uitgebreide toelichting op de totale inkomstenontwikkeling in 2009 volgt in bijlage 3.
56 TK, 2007–2008, 31 200 D, nr. 1.
57 TK, 2007–2008, 31 200 D, nr. 3.
58 Dat wil zeggen dat wijzigingen in de onderliggende variabelen die ten grondslag liggen aan de FES-voeding (olieprijs, euro/dollarkoers, volume gasafzet en discontovoet), gedurende een kabinetsperiode niet leiden tot wijziging van de FES-voeding.
59 Wijzigingen in de raming 2012–2020, door middel van kasschuiven kunnen in enig jaar leiden tot aanpassing van de 1,7 miljard in de betreffende jaren. De kasschuif is in totaal budgettair neutraal.
