Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

Rijksbegrotingsfasen
Rijksbegroting Overzicht Voorbereiding Uitvoering Verantwoording
2010
  • Download PDF

4.1 Ontwikkeling overheidsfinanciën

Ontwikkeling begrotingssaldo

Sinds de vorige Miljoenennota zijn de overheidsfinanciën sterk verslechterd. Waar vorig jaar nog overschotten werden geraamd, wordt in 2010 een tekort van 6,3 procent verwacht (zie tabel 4.1).

Tabel 4.1 Budgettaire kerngegevens (in € miljard)
  2008 2009 2010
Inkomsten (belastingen en sociale premies) 221,9 209,6 211,8
 
Netto uitgaven onder de kaders1 209,8 221,5 231,0
w.v. Rijksbegroting in enge zin 103,5 107,7 112,0
w.v. Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt 54,5 58,7 62,3
w.v. Budgettair Kader Zorg 51,8 55,0 56,8
Overige netto uitgaven 5,3 12,1 13,1
w.v. Rentelasten 9,3 10,2 10,9
w.v. Stimuleringspakket (excl. inkomstenkant) 0,0 1,7 2,5
w.v. Overig (gasbaten, FES, zorgtoeslag etc.) – 4,0 0,2 – 0,3
Totale netto uitgaven 215,1 233,6 244,1
       
EMU-saldocentrale overheid 6,8 – 24,0 – 32,2
       
EMU-saldolokale overheden – 2,6 – 3,7 – 4,3
       
Feitelijk EMU-saldo 4,2 – 27,7 – 36,5
 
Feitelijk EMU-saldo (in % bbp) 0,7% – 4,8% – 6,3%

1 Inclusief mutaties in werkloosheidsuitgaven en nominale ontwikkeling. In de kadertoetsing (paragraaf 4.5) worden de uitgavenkaders voor deze ontwikkelingen gecorrigeerd.

Inkomsten lopen snel terug, voorzieningen op peil

Omdat de overheidsuitgaven en daarmee het voorzieningenniveau op peil worden gehouden en de belasting- en premie-inkomsten door de economische teruggang snel teruglopen ten opzichte van eerdere ramingen, verslechtert het EMU-saldo in rap tempo. Ten tijde van de Miljoenennota 2009 werd nog uitgegaan van 234 miljard euro inkomsten uit belastingen en premies in 2009 en 243 miljard euro in 2010. Inmiddels zijn deze ramingen bijgesteld naar 210 miljard euro in 2009 en 212 miljard euro in 2010. Ook worden meer uitgaven verwacht door de stijgende werkloosheid.

Automatische stabilisatoren werken volledig

Het kabinet heeft besloten om in deze slechte economische tijd geen compenserende maatregelen te nemen om het tekort terug te dringen: de lagere inkomsten en hogere uitgaven werken volledig door in het EMU-saldo. Dit betekent dat de zogenoemde automatische stabilisatoren in deze kabinetsperiode volledig werken. Ook het EMU-saldo van de lokale overheden verslechtert aanzienlijk als gevolg van de crisis, zowel in 2009 als in 2010. Daarnaast heeft het kabinet besloten tot een stimuleringspakket in 2009 en 2010. Tabel 4.2 geeft een overzicht van de ontwikkelingen in het EMU-saldo ten opzichte van de ramingen ten tijde van de Miljoenennota 2009.

Tabel 4.2 Ontwikkeling EMU-saldo in procenten bbp
  2009 2010
EMU-saldoMiljoenennota 2009 1,2% 0,8%
Inkomsten – 4,1% – 5,3%
Aardgasbaten – 1,0% – 0,6%
Uitgaven aan werkloosheidsuitkeringen – 0,3% – 0,8%
Stimuleringspakket – 0,4% – 0,5%
Rente-uitgaven – 0,2% – 0,2%
Opbrengsten ingrepen financiële sector 0,2% 0,1%
EMU-saldo lokale overheden – 0,6% – 0,7%
Overige uitgaven 0,4% 0,9%
EMU-saldo Miljoenennota 2010 – 4,8% – 6,3%

Ook het structurele saldo verslechtert in beide jaren fors, tot – 4 procent in 2010. Dit structurele saldo is het feitelijke EMU-saldo gecorrigeerd voor conjuncturele ontwikkelingen. Door deze correctie ontstaat inzicht in de onderliggende, structurele ontwikkeling van de overheidsfinanciën. Het structurele EMU-saldo is veel minder negatief dan het feitelijke EMU-saldo. Dit geeft aan dat de Nederlandse economie duidelijk onder het potentiële groeiniveau presteert. Deze indicator moet wel met grote voorzichtigheid worden gehanteerd, omdat de onzekerheid over de omvang van de conjunctuurcorrectie momenteel aanzienlijk groter is dan gewoonlijk.

Tabel 4.3 Structureel EMU-saldo, procenten bbp
  2008 2009 2010
Feitelijk EMU-saldo (in % bbp) 0,7% – 4,8% – 6,3%
Af: Conjuncturele component/incidentele componenten* 1,8% – 1,3% – 2,3%
Structureel EMU-saldo Miljoenennota 2010 – 1,1% – 3,5% – 4,0%

* Methodiek Europese Commissie


Box 4.1: Verbeterde informatie in de bijlagen van de Miljoenennota

De gepubliceerde bijlagen van de Miljoenennota zijn dit jaar op een andere manier vormgegeven. Op deze manier kan een betere aansluiting worden gemaakt tussen de tabellen in hoofdstuk 4 van de Miljoenennota en de cijfers die zijn opgenomen in de verschillende bijlagen en begrotingshoofstukken. De totale collectieve uitgaven en inkomsten zijn het uitgangspunt van de nieuwe opzet van de bijlagen. Vanuit deze cijfers worden vervolgens het EMU-saldo en de uitgavenkaders berekend. In alle tabellen is opgenomen waar de verschillende cijfers terug te vinden zijn. In bijlage 1 vindt de opbouw naar het EMU-saldo plaats. In bijlage 2 en bijlage 3 wordt er respectievelijk naar de uitgaven en de inkomsten gekeken. Daarnaast is het overzicht van de aardgasbaten nieuw. Bijlage 4 geeft een opbouw van de EMU-schuld.


Bij de berekening van het EMU-saldo tellen alle collectieve uitgaven en inkomsten mee. Omdat zowel de inkomsten, als de uitgaven op de verschillende begrotingen op kasbasis worden gerapporteerd, moet gecorrigeerd worden voor kas transverschillen (ktv’s) aangezien het EMU-saldo een begrip op transactiebasis is. Daarnaast tellen financiële transacties (zoals de aankoop van Fortis/ABN) niet mee in het EMU-saldo, maar alleen in de EMU-schuld. De collectieve uitgaven bestaan uit de begrotingsuitgaven van het rijk, de premiegefinancierde uitgaven van de sociale fondsen en de uitgaven van de lokale overheden. Voorbeelden van premiegefinancierde uitgaven zijn de uitgaven aan de AOW, uitgavenaan de gezondheidszorg (ZVW) en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Deze wijziging is duidelijk terug te zien in de bijlagen en in de overzichten voorin deze Miljoenennota. Door deze verandering is de sociale zekerheid nu de grootste post van alle rijksuitgaven.


Omdat alle collectieve uitgaven en collectieve inkomsten op een nieuwe manier worden weergegeven, kan het begrotingssaldo (EMU-saldo) nu eenvoudig worden uitgerekend.


• Voorbeeld: Voor 2010 bedragen de collectieve uitgaven in totaal 301,5 miljard euro en de collectieve inkomsten 265,0 miljard euro. Het totale tekort van de collectieve sector is daarmee 36,5 miljard euro, oftewel 6,3 procent van het bbp.


Binnen de collectieve sector vinden ook onderlinge betalingen plaats. Een voobeeld van een onderlinge betaling van het rijk aan de lokale overheden is de Wet Werk en Bijstand (WWB). Het rijk neemt dit op als een uitgave terwijl de lokale overheden dit als inkomsten boeken, waarmee zij op hun beurt uitgaven bekostigen. Om uitgaven niet twee keer mee te nemen, wordt hiervoor gecorrigeerd in de vorm van een consolidatiepost.

Ontwikkeling overheidsschuld

Uit figuur 4.1 blijkt dat in de Miljoenennota 2009 nog werd uitgegaan van een daling van de schuld in deze kabinetsperiode. Maar, de in 2008 gepleegde interventies in de financiële sector hebben de bruto overheidsschuld fors doen toenemen, in totaal met ruim 80 miljard euro in 2008 en 2009. Deze ingrepen waren noodzakelijk om de rust in de financiële wereld te helpen herstellen en het financiële stelsel gezond te houden. De stijging van de schuld is vooral veroorzaakt door de aankoop van Fortis en ABN-AMRO en de overbruggingskredieten die toentertijd aan Fortis zijn verstrekt. In 2009 heeft Fortis een groot deel van deze overbruggingskredieten weer afgelost, waardoor de schuld weer is afgenomen. Dat de schuld in 2009 en 2010 als percentage van het bbp per saldo toch stijgt is vooral het gevolg van de begrotingstekorten in deze jaren en de afname van het bbp (noemereffect). Ook het stimuleringspakket van het kabinet leidt in 2009 en 2010 tot een lichte stijging van de schuld.


Box 4.2: Afbouw deelnemingen in de financiële sector

Wanneer de deelnemingen in de financiële sector worden afgebouwd, daalt de bruto overheidsschuld weer. Het kabinet heeft in de Kabinetsvisie op de toekomst van de financiële sector54 aangegeven dat alle deelnemingen die in het afgelopen jaar in de financiële sector zijn aangegaan tijdelijk zijn en zo spoedig mogelijk moeten overgaan in andere handen. Deze aanpak is in lijn met het deelnemingenbeleid55. Bij verkoop moet wel de financiële stabiliteit afdoende gewaarborgd zijn: een (financieel) succesvolle verkoop vereist in de eerste plaats dat potentiële kopers zich een goed beeld kunnen vormen van de waarde van de betrokken onderneming. Het zal na de oprichting enkele jaren duren voor synergieen, strategische heroriëntatie en geplande bezuinigingen volledig doorwerken in de jaarcijfers. Onder normale omstandigheden leidt een voortijdige verkoop tot onzekerheid, en daarmee een lagere opbrengst voor de schatkist.


Ook de Europese Commissie is van mening dat deelnemingen van de overheid in de sector zo spoedig mogelijk moeten worden teruggebracht, omwille van het level playing field in de sector als geheel.


Ten slotte, de instellingen zelf is er eveneens veel aan gelegen om de overheidsdeelnemingen te reduceren. Zo zijn de voorwaarden van de kapitaalfaciliteit dusdanig dat naarmate de tijd verstrijkt het voor financiële instellingen financieel steeds ongunstiger wordt de kapitaalfaciliteit aan te houden. AEGON heeft al aangegeven op korte termijn een eerste deel van de overheidssteun terug te willen betalen. De verkoop van de nieuw op te richten bank uit de onderdelen van Fortis en ABN Amro zal daarentegen naar verwachting niet plaatsvinden voor 2011, zoals CEO Zalm ook zelf heeft aangegeven. Verkoop komt pas aan de orde als de financiële sector in rustig vaarwater is gekomen en de nieuwe bank met grote waarschijnlijkheid zelfstandig en winstgevend kan opereren.


De overheidsschuld is een brutobegrip: in de toename van de schuld wordt geen rekening gehouden met de toename van het financiële bezit dat de overheid heeft gekregen door de interventies in de financiële sector. Op de staatsbalans komt dit bezit wel tot uitdrukking.

In onderstaande figuur is het verloop van de EMU-schuld weergegeven sinds de Miljoenennota 2009. Daarbij is een uitsplitsing gemaakt naar de oorzaken van deze stijging.

Figuur 4.1: Ontwikkeling overheidsschuld naar verschillende oorzaken (in procenten bbp)


De overheidsschuld is in figuur 4.1 uitgedrukt als percentage van het bbp. Aangezien het bbp in 2009 daalt, stijgt de schuld als percentage van het bbp sneller. In absolute bedragen stijgt de schuld tussen 2007 en 2010 met 120 miljard euro. Dit is zichtbaar in figuur 4.2.

Figuur 4.2 Ontwikkeling EMU-schuld 1960–2010, in miljarden euro en procenten bbp


Box 4.3: Wanneer start het herstel?

Het CPB raamt een economische groei van 0 procent in 2010. Toch zal de economie van januari 2010 naar december 2010 waarschijnlijk toch groeien. Hoe kan dat? Het antwoord op deze paradox is dat het Centraal Planbureau (CPB), net als het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), gemiddelden per jaar vergelijkt: het gemiddelde bbp in 2010 wordt vergeleken met het gemiddelde bbp in 2009. Binnen een jaar kan de economie, kwartaal op kwartaal, wel groeien.


Figuur 4.3 illustreert dit punt met een cijfervoorbeeld voor een mogelijke kwartaalpatroon dat past bij de jaarramingen van het CPB. In de loop van 2009 zien we het bbp elk kwartaal dalen. Er is dus ieder kwartaal sprake van krimp ten opzichte van het vorige kwartaal. De krimp neemt echter wel geleidelijk af (links in de figuur). In 2010 neemt het bbp juist van kwartaal op kwartaal weer steeds sneller toe. Ondanks de kwartaal-op-kwartaalgroei binnen 2010, komt het bbp in dat jaar gemiddeld niet hoger uit dan in 2009, ofwel de door het CPB gerapporteerde jaargroei komt uit op 0%.


Figuur 4.3: kwartaal-op-kwartaalgroei, ontwikkeling bbp-niveau op kwartaalbasis en jaarlijkse groei.


Bovenstaande analyse laat ook zien hoe belangrijk het is precieze duiding te geven aan begrippen als «herstel». Veel economen zullen het tweede kwartaal in 2009 aanmerken als het begin van het herstel, omdat dan bij punt A in de eerste grafiek de weg omhoog wordt ingezet. Anderen zullen punt B in grafiek 2 (eerste kwartaal 2010) aanduiden als het begin van herstel, omdat de economie in dit voorbeeld dan pas weer groeit op kwartaalbasis. Maar zelfs dan is in de derde grafiek te zien dat de economie op jaarbasis gemiddeld nog steeds niet groeit. Ook is dan nog steeds sprake van een stijgende werkloosheid.

Nederlandse overheidsfinanciën in Europees perspectief

Nederlandse uitgangssituatie relatief gunstig

Niet alleen Nederland wordt geraakt door de economische crisis. Nagenoeg alle landen in het eurogebied zien hun EMU-saldo verslechteren tussen 2008 en 2010. Figuur 4.4 bevat de EMU-saldi van Nederland, het Verenigd Koninkrijk en een aantal landen uit het eurogebied voor de jaren 2008 en 2010. Ook is de verandering van het saldo weergegeven. Uit de figuren is af te lezen dat Nederland, samen met Finland, het Verenigd Koninkrijk en Ierland, de grootste sprong naar links maakt. Op korte termijn geeft Nederland dus een relatief grote impuls aan de economie door het laten werken van de automatische stabilisatoren en de verschillende stimuleringsmaatregelen die het kabinet heeft genomen (zie paragraaf 4.2). Aangezien de uitgangssituatie van de Nederlandse overheidsfinanciën in 2008 relatief gunstig was, ligt het tekort in 2010 in Nederland nog onder dat van het gemiddelde in het eurogebied.

Figuur 4.4 Ontwikkeling EMU-saldo 2008–2010 in verschillende Europese landen


De landen in de Europese Unie staan voor een grote opgave om de overheidsfinanciën na de crisis weer op orde te brengen. In figuur 4.5 zijn voor het jaar 2010 de saldo- en schuldposities van de landen in het eurogebied en het Verenigd Koninkrijk weergegeven. Op een paar uitzonderingen na – Finland, Cyprus en Luxemburg – overschrijden in 2010 alle landen de grens van – 3 procent bbp voor het EMU-saldo. Ook overschrijden veel landen de schuldnorm van 60 procent van het bbp. Nederland doet het qua saldo en schuld beter dan gemiddeld in het eurogebied.

Figuur 4.5 EMU-schuld en EMU-saldo in verschillende Europese landen in 2010

54  Kamerstukken 32 013, nr. 1

55  Zie onder andere Kamerstukken 28 165 nr. 69 en nr. 97.