Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

5.5 Evaluatie van belastinguitgaven

In deze paragraaf van de Miljoenennota wordt jaarlijks verslag gedaan van de voltooide evaluaties sinds de vorige Miljoenennota. Kort wordt aandacht geschonken aan de conclusies en eventuele beleidsconsequenties van uitgevoerde evaluaties. Voorts wordt aangegeven welke evaluaties naar verwachting nog gerealiseerd worden en het vervolgtraject van evaluaties.

Gerealiseerde evaluaties sinds de vorige Miljoenennota

De evaluatie van de giftenaftrek in de inkomstenbelasting 6is uitgevoerd door het ministerie van Financiën. In de evaluatie is het gebruik en de effectiviteit van de fiscale faciliteit voor giften geëvalueerd. De giftenaftrek is in 1952 ingevoerd. Volgens de oorspronkelijke toelichting bij invoering beoogt de giftenaftrek de financiële moeilijkheden van charitatieve, kerkelijke, levensbeschouwelijke, culturele, wetenschappelijke en het algemeen nut beogende instellingen te verlichten. De onderzochte periode is van 1996 tot 2006. Circa 4,5 procent van de belastingplichtigen maakt gebruik van de giftenaftrek. De totale omvang van de aftrek is 760 miljoen euro en de budgettaire derving bedraagt naar schatting 313 miljoen euro (cijfers 2006).

De conclusie op grond van dit onderzoek is dat het gevonden effect van de fiscale faciliteit op het aantal mensen dat een gift doet of op de hoogte van de gift statistisch niet significant is (d.w.z. er is een kans dat het gevonden effect op toeval berust). De conclusie dat het gevonden effect niet significant is, geldt binnen de gebruikte onderzoeksmethode en de gemaakte veronderstellingen. Hierbij past wel de vraag of belastingplichtigen zich precies bewust zijn van de hoogte van hun marginale tarief. Het onderzoek kan ook niet uitsluiten dat het loutere feit van de aftrekbaarheid (ongeacht de hoogte van het marginaal tarief) wel van invloed kan zijn op de bereidheid van het doen van giften.

De evaluatie van de fiscale regelingen in de monumentenzorg7is in opdracht van het ministerie van OC&W uitgevoerd door het onderzoeksbureau PricewaterhouseCoopers Advisory N.V. (PwC). Het gaat hierbij om twee fiscale regelingen op het gebied van monumentenzorg. Het betreft:
  • 1.  De persoonsgebonden aftrek uitgaven voor monumentenpanden (artikel 6.31 van de Wet Inkomstenbelasting).
  • 2.  De vrijstelling van overdrachtsbelasting voor de verkrijging van monumenten door rechtspersonen (artikel 15, eerste lid, onderdeel p, van de Wet op belastingen van rechtsverkeer).

De persoonsgebonden aftrek uitgaven voor monumentenpanden draagt bij aan de instandhouding van rijksmonumenten, is bij een brede doelgroep bekend en is daarmee effectief bevonden. Ook wordt deze regeling efficiënt / doelmatig uitgevoerd. De evaluatie van deze faciliteit heeft daarom geen aanleiding gegeven voor het wijzigen van deze regeling.

Dit ligt anders voor de vrijstelling van overdrachtsbelasting voor de verkrijging van monumenten door rechtspersonen. Voor wat betreft de effectiviteit en doelmatigheid van de vrijstelling overdrachtsbelasting door rechtspersonen zijn de bevindingen dat deze niet effectief is waar het de instandhouding en renovatie van monumenten betreft. Het zijn met name commerciële partijen die van deze voorziening profiteren, terwijl het doel van de vrijstelling, namelijk het onderbrengen van monumenten bij ideële monumentenorganisaties om deze in stand te houden, door deze regeling nauwelijks gestimuleerd wordt. Het kabinet heeft derhalve besloten de vrijstelling overdrachtsbelasting voor monumentenpanden af te schaffen. Dit besluit was reeds opgenomen in het Belastingplan 2010.

In de vorige Miljoenennota was de evaluatie van diverse regelingen in verband met bedrijfsbeëindigingen aangekondigd. Het gaat om de stakingsaftrek, de doorschuiving stakingswinst, de doorschuiving inkomen uit aanmerkelijk belang bij aandelenfusie in de inkomstenbelasting, de bedrijfsopvolgingsfaciliteit in de Successiewet 1956 en de vrijstelling overdrachtsbelasting bij overdracht aan de volgende generatie. Recent is per brief 8aan de Tweede Kamer beschreven waarom van een ex post-evaluatie op doelmatigheid en effectiviteit van deze regelingen voorlopig wordt afgezien. Hierin is aangegeven dat om inzicht te verkrijgen in de mate van doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid van de betrokken regelingen een onderzoek op kwantitatieve wijze moet plaatsvinden. Het is thans niet goed mogelijk om op objectieve wijze een evaluatie uit te voeren aan de hand van het beschikbare materiaal. Het kabinet heeft daarom het voornemen om over enkele jaren een evaluatie van de regelingen uit te laten voeren met als bijkomend voordeel dat de recente wetsaanpassingen enige tijd hebben gefunctioneerd en er een goede onderzoeksopzet kan worden uitgewerkt.
De beleidsdoorlichting evaluaties belastinguitgaven9 is aan het eind van de vorige kabinetsperiode aan de Tweede Kamer gestuurd met een begeleidende brief waarin het oordeel over de beleidsdoorlichting van het kabinet is opgenomen. De beleidsdoorlichting betreft de 4e operationele doelstelling van het 1e beleidsartikel van Begroting IXB van het ministerie van Financiën. In genoemd artikel is als doelstelling bepaald dat de fiscale instrumenten van belastinguitgaven worden geëvalueerd. Gegeven de doelstelling van dit beleidsartikel is het onderwerp van deze beleidsdoorlichting het evaluatieproces zelf. De beleidsdoorlichting zet de ervaringen en conclusies van de uitgevoerde evaluaties op een rij en is daarmee het sluitstuk van deze cyclus van evaluaties van belastinguitgaven. De effectiviteit van uitgevoerde evaluaties is integraal beoordeeld.

De beleidsdoorlichting is opgesteld door het eigen ministerie en is beoordeeld door een onafhankelijk extern deskundige, prof. dr. Ringeling. Hij komt tot de conclusie dat: «de belastinguitgaven goeddeels zijn geëvalueerd en dat dit op een fatsoenlijke wijze is gebeurd. Daarmee is voldaan aan de operationele doelstelling vier.» Verder stemt Ringeling in met het idee om maatregelen die recent zijn gewijzigd voorlopig niet aan een evaluatie te onderwerpen. Het kabinet neemt de aanbeveling van Ringeling over om naast de uitvoeringskosten van de Belastingdienst ook de administratieve lasten voor de belastingplichtige te onderscheiden.

Een andere observatie van Ringeling is dat conclusies uit evaluaties van belastinguitgaven niet altijd worden opgevolgd in het maken van nieuw beleid ten aanzien van belastinguitgaven. Hierover merkt het kabinet op dat er voor het kabinet en de Kamer ook andere afwegingen een rol spelen ten aanzien van het beleid omtrent belastinguitgaven dan uitsluitend de conclusies die uit evaluaties volgen.

Daarnaast pleit Ringeling voor minder technische evaluaties en voor meer aandacht voor de maatschappelijke context. Echter, ten dele is deze constatering van Ringeling inherent aan een instrumentevaluatie waarbij sprake is van een partiële analyse en de bredere context van een evaluatie niet expliciet in beschouwing wordt genomen. Toch zal het kabinet deze kanttekeningen van Ringeling ter harte nemen bij de uitvoering van de komende evaluaties van de belastinguitgaven.

Nog af te ronden evaluaties

Het ligt in de bedoeling om nog een evaluatie te verrichten van de resterende nog niet geëvalueerde belastinguitgaven op het gebied van verlaagde BTW-tarieven. Het gaat hierbij om het verlaagd tarief voedingsmiddelen horeca, vervoer van personen (w.o. openbaar vervoer) en logiesverstrekking (incl. kamperen).

Vervolgtraject evaluaties

In de aanbiedingsbrief aan de Tweede Kamer van de beleidsdoorlichting is voorgesteld om de evaluaties van belastinguitgaven af te stemmen qua timing en periodiciteit op de beleidsdoorlichtingen van de relevante departementale beleidsterreinen. Tot nu toe was de timing meer een autonoom proces, los van de beleidsdoorlichtingen van andere departementen van beleidsartikelen waar de belastinguitgaven betrekking op hebben (bijvoorbeeld zelfstandigenaftrek bij het beleidsartikel «bevorderen ondernemerschap» op de begroting van EZ). Van belang is daarbij wel dat departementen, waar mogelijk alle belastinguitgaven toedelen aan de gerelateerde beleidsdoelstellingen en deze vermelden in de artikelsgewijze toelichting van de begroting.

Voor zover belastinguitgaven niet als instrument onder een bepaald beleidsartikel vallen en daardoor ook niet aan bod komen in de beleidsdoorlichtingen, is een afwegingskader voorgesteld om te bepalen of en wanneer evaluaties van belastinguitgaven worden uitgevoerd.

Dit afwegingskader omvat de volgende vragen:

  • •  Is een (hernieuwde) beleidsafweging van overheidsmiddelen aan de orde of is er sprake van een beoogde beleidswijziging?
  • •  Is er voldoende tijd verstreken dat het instrument heeft kunnen leiden tot mogelijke effecten?
  • •  Is er voldoende tijd verstreken voor het beschikbaar zijn van gegevens over het gebruik van de faciliteit?
  • •  Is er sprake van een voldoende substantieel budgettair beslag?

Wanneer op bovenstaande vier vragen een positief antwoord gegeven kan worden, is het wenselijk om een evaluatie van de betreffende belastinguitgave uit te voeren. Het betekent, dat wanneer de feiten en omstandigheden zodanig zijn veranderd dat de beleidsmatige conclusies ten tijde van de laatste evaluatie van een belastinguitgave niet meer overtuigend zijn, per geval kritisch beoordeeld zal moeten worden of de betreffende belastinguitgave opnieuw geëvalueerd moet worden. Voor belastinguitgaven met een gering budgettair beslag is het kabinet van mening dat de kosten van een evaluatie in de meeste gevallen niet opwegen tegen de toegevoegde waarde van een evaluatie. Dan kan worden verwezen naar de onderbouwing die gebruikt is bij invoering van het instrument.

Deze afspraken laten uiteraard onverlet dat naast de doelmatigheid en de effectiviteit, de beleidsprioriteit voor de betrokken belastinguitgave in de evaluatie behandeld moet worden, maar ook desgewenst op elk ander moment door de Tweede Kamer of door het kabinet opnieuw aan de orde kan worden gesteld.