Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

1.4 Financiёle sector

1.4.1 Kwetsbaarheden

De Europese schuldencrisis raakt Nederlandse financiële sector

Ook de Nederlandse financiële sector is geraakt door de Europese schuldencrisis. Het meest direct wordt de sector getroffen door de waardedaling van, en afschrijvingen op, beleggingen in Zuid-Europa. Hoewel Nederlandse banken vooral grote belangen hebben in de VS, het Verenigd Koninkrijk (VK) en Duitsland, is de bankensector ook gevoelig voor verliezen in Spanje. Pensioenfondsen hebben binnen hun beperkte Zuid-Europese portefeuille relatief meer in Italië belegd (zie figuur 1.14). Om risico’s te beperken vermindert de Nederlandse financiële sector de uitzettingen op Zuid-Europese landen.

Figuur 1.14 Financiële sector kwetsbaar door internationale uitzettingen

Noot: Stand eerste kwartaal 2012, in miljarden euro’s

Bron: De Nederlandsche Bank (DNB)

Sector hard geraakt door crisis

Daarnaast wordt de Nederlandse financiële sector geraakt doordat de groei is vertraagd in de eurozone en daarmee ook in Nederland. Dit heeft een negatief effect op de winstgevendheid van banken. In 2011 kwam de nettowinst van de Nederlandse bankensector uit op 7,8 miljard euro en was daarmee 1,1 miljard euro (13 procent) lager dan in 2010.24 Dit resultaat is beter dan tijdens de jaren 2008 en 2009, maar ligt onder het niveau van vóór de crisis.
Deze lagere winst vertraagt de bufferopbouw van Nederlandse banken. De banken zullen de komende jaren hun kapitaalbuffers verder moeten verhogen, zodat ze beter in staat zijn verliezen op te vangen. Alleen dan kunnen zij voldoen aan de nieuwe kapitaaleisen die zijn vastgelegd in het Basel III-akkoord, én aan de hogere eisen die marktpartijen stellen. De bufferopbouw was de afgelopen twee jaar echter beperkt (zie figuur 1.15). De kapitaalratio ligt op een hoger niveau dan voor de crisis, maar is de afgelopen twee jaar vrijwel constant gebleven.25 Naast winstinhouding kunnen banken buffers ook verhogen door nieuw aandelenkapitaal uit te geven. Vanwege de moeilijke situatie op financiële markten is dit momenteel niet goed mogelijk, maar als markten normaliseren kan aandelenuitgifte de bufferopbouw versnellen.
Figuur 1.15 Bufferopbouw Nederlandse banken vertraagt

Bron: DNB

Financieringsmodel banken onder druk

Afhankelijkheid van internationale kapitaalmarkten maakt kwetsbaar

Daarnaast staat door de onrust op internationale kapitaalmarkten het financieringsmodel van Nederlandse banken onder druk. De Nederlandse bankensector is de afgelopen decennia sterk gegroeid tot circa 4,5 maal de omvang van het bbp. Vooral hypothecair krediet en leningen aan het bedrijfsleven zijn omvangrijk. De Nederlandse spaargelden die mensen in de vorm van deposito’s bij banken aanhouden, zijn te klein om al deze kredieten te financieren. Daarom zijn Nederlandse banken aangewezen op internationale kapitaalmarkten voor hun financiering. Banken profiteren zo van vrij internationaal kapitaalverkeer, waardoor de sector niet gebonden is aan Nederlandse besparingen. Tegelijkertijd stroomt geld Nederland uit doordat beleggers zoals pensioenfondsen dit internationaal beleggen om risico’s te spreiden.

Hoewel internationale kapitaalstromen dus voordelen opleveren, zijn Nederlandse banken kwetsbaar voor het opdrogen van internationale financiële markten. Deze kwetsbaarheid wordt verkleind, als banken hun financieringstermijn verlengen door langlopend schuldpapier uit te geven of een groter deel van hun balans te verkopen aan beleggers, bijvoorbeeld via het verkopen (securitiseren) van hypotheken. Ook is minder financiering nodig als bankbalansen kleiner worden, doordat leningen worden afgelost. In die zin kan het verminderen van de hypotheekschuld banken enigszins helpen hun afhankelijkheid van internationale geldschieters te verkleinen.

Ook pensioenfondsen en verzekeraars geraakt

Lage rente probleem pensioenfondsen en verzekeraars

De crisis raakt ook de beleggingsresultaten van pensioenfondsen en verzekeraars. Bovendien leiden de lage groei en onrust op financiële markten ertoe dat langetermijnrentes zeer laag zijn. Deze lage rentes treffen de pensioenfondsen. Toekomstige pensioenverplichtingen wegen hierdoor zwaarder, waardoor de dekkingsgraad daalt. Ook nemen pensioenverplichtingen toe door de stijgende levensverwachting. Veel pensioenfondsen zitten momenteel onder de wettelijk vereiste dekkingsgraad en moeten maatregelen nemen. Dat betekent dat ze de pensioenen niet meer indexeren of die zelfs nominaal moeten verlagen. Daarmee is het stelsel van aanvullende pensioenen kwetsbaar gebleken.

Ook levensverzekeraars hebben het moeilijk door diverse ontwikkelingen. Net als bij pensioenfondsen staan beleggingsresultaten onder druk door de crisis en drijft de lage rente de verplichtingen op. Daarnaast worden verzekeraars geconfronteerd met structurele veranderingen in de markt, zoals de ontwikkeling van bankspaarproducten. De vraag naar (fiscaal voordelige) verzekeringsproducten voor vermogensopbouw is daarmee flink afgenomen. Inmiddels gaat de helft van de jaarlijkse premieomzet in de vorm van banksparen in plaats van verzekeringen. Een aantal verzekeraars heeft hierop ingespeeld door bancaire dochterondernemingen op te richten.

Financiёle sector belangrijk voor economie

Banken essentieel voor betalingen en kredieten

Het beleid dat de kwetsbaarheden in de Nederlandse financiële sector aanpakt, is van groot belang voor de economie als geheel. Banken vervullen essentiële functies: zij verzorgen het betalingsverkeer en beheren geld van bedrijven en particulieren. Ook draagt kredietverlening door een sterke sector bij aan de economische groei. Economisch onderzoek laat zien dat het voor economische groei vooral belangrijk is dat er krediet beschikbaar is voor het bedrijfsleven.26 Kredietverlening aan particulieren, bijvoorbeeld via een hypotheek is minder belangrijk voor groei. Daarnaast helpt een internationaal opererende sector bedrijven om nieuwe exportmarkten aan te boren.27 Het bedrijfsleven heeft banken ook nodig om op de kapitaalmarkt aandelen of obligaties uit te geven of om via derivaten bepaalde risico’s af te dekken. Deze kapitaalmarktdienstverlening is tijdens de crisis echter vaak gezien als bron van risico’s. Nederland kent echter een grote bancaire sector die zich vooral richt op traditionele bankactiviteiten zoals kredietverlening. Ook herstel van de dekkingsgraad van pensioenfondsen is noodzakelijk. Duidelijkheid over de te verwachten pensioenuitkering is niet alleen belangrijk voor pensioengerechtigden, maar is ook een vereiste voor jongeren om een goede financiële planning over de rest van het leven te kunnen maken. Voor het veiligstellen van toekomstige verzekeringsuitkeringen, is kapitaalherstel bij levensverzekeraars noodzakelijk.

1.4.2 Genomen maatregelen

Europa: banken nog steeds afhankelijk van ECB voor liquiditeit

ECB steunt banken

Door de oplaaiende Europese schuldencrisis blijven veel banken aangewezen op liquiditeitssteun van de ECB. Traditioneel lenen banken hun kortetermijnoverschotten uit aan banken met een tijdelijk liquiditeitstekort. Deze Europese geldmarkt is echter drooggevallen. Banken durven niet meer aan elkaar geld uit te lenen. Daarom heeft de ECB de facto de rol van de geldmarkt over moeten nemen. Al vanaf eind 2008 verstrekt de ECB extra liquiditeit aan banken, mits banken over voldoende geschikt onderpand beschikken. Zo worden de liquiditeitstenders waar banken op in kunnen schrijven, volledig toegewezen. Banken die niet op de interbancaire markt terechtkunnen, hebben hierdoor toch toegang tot liquide middelen. Tegelijkertijd zetten banken met een liquiditeitsoverschot dit liever veilig weg bij de ECB dan het uit te lenen. Deze liquiditeitssteun van de ECB voorkomt dat banken op korte termijn geconfronteerd worden met betalingsproblemen. Op de langere termijn dienen Europese banken echter weer zo gezond te worden dat de geldmarkt weer goed gaat functioneren.

Internationaal en nationaal maatregelen om banken sterker te maken en begroting te beschermen

Nieuwe regels voor banken

Na de wereldwijde kredietcrisis zijn op internationaal niveau afspraken gemaakt om de financiële sector te versterken. Zo is in het zogeheten Basel III-akkoord afgesproken de schokbestendigheid van banken te vergroten door hen te verplichten hogere solvabiliteits- en liquiditeitsbuffers aan te houden. Bovendien stelt het akkoord hogere eisen aan de kwaliteit van het kapitaal. Ook is in de wereldwijd opererende Financial Stability Board afgesproken dat internationaal actieve systeemrelevante instellingen een extra kapitaalbuffer moeten aanhouden. Hiermee worden systeemrisico’s beter afgedekt. De Nederlandse overheid zorgt ervoor dat internationale afspraken op nationaal niveau uitgevoerd worden, maar stelt op verschillende terreinen ook aanvullende eisen en loopt soms zelfs vooruit op afspraken, zodat dat de Nederlandse sector aan de hoogste standaarden voldoet.

De Nederlandse overheid heeft in de afgelopen periode een groot aantal maatregelen genomen die de Nederlandse financiële sector moeten versterken. Deze maatregelen zijn samengevat in een 40 puntenplan.28 Doelstelling hierbij is de schokbestendigheid vergroten, zodat banken beter in staat zijn tegenvallers zelf op te vangen zonder steun van de overheid. Een ander belangrijk doel is de risico’s in de financiële sector beperken door verkeerde prikkels in het bonus- en provisiebeleid aan te pakken. Ten slotte is een van de kernpunten van de aanpak de positie van de consument verbeteren. De klant moet weer centraal komen te staan. Op deze wijze moet het vertrouwen in de financiële sector weer worden hersteld.

Nederlandse kapitaaleisen behoren tot strengste Europa

De Nederlandse overheid legt ook een extra kapitaalbuffer op aan systeemrelevante banken in Nederland. Daarmee behoren de Nederlandse kapitaaleisen tot de strengste in Europa. Internationaal is afgesproken dat banken tot 2019 de tijd krijgen om toe te groeien naar deze nieuwe kapitaalseisen. Hoewel een snelle bufferopbouw wenselijk is, is het voor banken momenteel moeilijk om hun kapitaalpositie te versterken door nieuwe aandelen uit te geven. Voorlopig moeten de banken buffers opbouwen door winst in te houden. Zeker nu de winsten onder druk staan, is dat een traag proces.

Scherper toezicht beloningen

Niet alleen hogere buffers maar ook het verminderen van prikkels om risico’s te nemen maken een bank schokbestendiger. In dit kader is belangrijk dat het beloningsbeleid niet aanzet tot risicovol gedrag. Per 1 januari 2011 hebben De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) de expliciete bevoegdheid om het beloningsbeleid van financiële instellingen te toetsen. DNB zal erop toezien dat beloningen niet prikkelen tot het nemen van grote prudentiële risico’s. De AFM ziet er onder meer op toe dat beloningen niet tot perverse prikkels leiden bij het adviseren van financiële producten. Ook hebben bestuurders van banken die staatsteun hebben ontvangen, geen recht meer op bonussen. Verder wordt het mogelijk om buitensporige bonussen aan te passen of terug te vorderen.

Faillissementen beter afwikkelen

Er zijn verschillende maatregelen genomen die het beter mogelijk moeten maken om een bankfaillissement ordelijk af te wikkelen. Zo verkleint de overheid de kans dat zij in de toekomst wederom probleembanken moet steunen. In mei 2012 is bijvoorbeeld de Interventiewet aangenomen die DNB de bevoegdheid geeft delen van een probleembank over te dragen aan een andere instelling of onder te brengen in een tijdelijke brugbank van de overheid. Ook geeft de wet de minister van Financiën de mogelijkheid om, als de financiële stabiliteit in gevaar is, over te gaan tot onteigening. Daarnaast wordt zowel in Nederland als in internationaal verband gewerkt aan zogenoemde herstel- en resolutieplannen. Deze plannen specificeren vooraf en per instelling welke stappen gezet worden, als de instelling in problemen komt en hoe een bank ordelijk kan worden ontbonden. Doel van de plannen is een einde te maken aan de huidige situatie, waarin de overheid wel moet bijspringen als grote, complexe financiële instellingen in de problemen komen. Op dit moment is de economische schade namelijk veel te groot, als ze in het geheel omvallen. In dit kader is ook een actieplan voorgelegd aan de Tweede Kamer. Volgens dit plan moeten banken hun nuts- en zakenbankfuncties zo inrichten dat deze bij een crisis gescheiden kunnen worden.

Invoeren bankenbelasting

Banken gaan door het instellen van een bankenbelasting een vergoeding betalen voor de risico’s die de samenleving loopt. De sector zal jaarlijks voor circa 600 miljoen euro extra belast worden. Ook geeft de belasting banken een prikkel om zich minder met kortlopend vreemd vermogen te financieren. Daarnaast moeten banken voortaan vooraf bijdragen aan het depositogarantiestelsel (DGS). Dit geld wordt opzij gezet in een fonds dat de in aanmerking komende tegoeden tot een maximum van 100 000 euro per depositohouder vergoedt. Banken die een risicovoller beleid voeren, moeten hieraan een hogere bijdrage leveren. Door al vooraf een bijdrage te vragen, wordt ook verzekerd dat alle banken meebetalen, inclusief de bank waarvoor het DGS nodig is.

Beschermen consument

Daarnaast neemt de overheid maatregelen om de positie van de consument te beschermen. Deze worden nader toegelicht in paragraaf 1.5. Het belang van deze maatregelen gaat verder dan alleen die van de consument. Grootschalige misverkopen kunnen ook leiden tot prudentiële risico’s, zoals bij de Legio Lease-affaire.29 Of zelfs tot risico’s voor de financiële stabiliteit, zoals de wanbetalingen op risicovolle Amerikaanse hypotheken lieten zien. Banken en verzekeraars zijn er dus ook bij gebaat te voorkomen dat ze het consumentenbelang schaden. Tot slot is binnen de financiële sector een cultuurverandering nodig om het vertrouwen in de sector te herwinnen. Wet- en regelgeving alleen is niet voldoende. De sector draagt een grote verantwoordelijkheid om zelf de noodzakelijke cultuurverandering door te voeren die het vertrouwen herstelt. Vertrouwensherstel is noodzakelijk voor een productieve financiële sector die een centrale rol speelt in de economie. Een bankierseed kan helpen om financiële dienstverleners bewust te maken van het maatschappelijk belang van hun functie. De overheid stelt deze per 1 januari 2013 verplicht.

Ook maatregelen om pensioenfondsen en verzekeraars schokbestendiger te maken

Pensioencontracten flexibeler

De overheid neemt ook verschillende maatregelen om de pensioensector schokbestendiger te maken. Zo wordt ruimte geboden voor pensioencontracten waarin pensioenaanspraken en pensioenuitkeringen geleidelijk meebewegen met de ontwikkelingen van de levensverwachting en die op de financiële markten. Dit voorkomt een voortdurende en automatische stijging van de pensioenkosten door een stijgende levensverwachting. Een nieuw financieel toetsingskader voor pensioenfondsen zal meer ruimte laten om in nieuwe pensioencontracten de indexering aan te passen. Het financiële toetsingskader voor pensioenfondsen wordt verbeterd, onder meer door de omvang van het vereiste vermogen te herijken. Dit moet ervoor zorgen dat de wettelijke zekerheidsmaatstaf in voldoende mate wordt waargemaakt.

Minder volatiele dekkingsgraden pensioenfondsen

Om de afhankelijkheid van dagkoersen te verminderen en ter ondersteuning van duurzame bestuursbesluiten wordt onder meer een 12-maandsmiddeling van de dekkingsgraad toegestaan. In aansluiting op de regels die gaan gelden in het kader van Solvency II (de Europese regelgeving voor verzekeraars) wordt bezien of en hoe ook pensioenfondsen bij de verdiscontering van verplichtingen met lange looptijden al op korte termijn gebruik mogen maken van een rente die gebaseerd is op een zogeheten ultimate forward rate. Daarnaast is een meer expliciete toedeling van de risico’s noodzakelijk voor vertrouwensherstel. Pensioenfondsen zullen naar deelnemers toe helder moeten communiceren. Dit stelt deelnemers ook beter in staat beslissingen te nemen op basis van hun verwachte pensioen en de onzekerheden daarin. Het nieuwe toetsingskader moet in samenhang met goede communicatie ertoe leiden dat deelnemers realistische verwachtingen hebben over de hoogte van het pensioen.

Hogere rekenrente verplichtingen verzekeraars

Het komende jaar zal voor verzekeraars in het teken staan van de voorbereiding op Solvency II, de verzekeringsrichtlijn die 1 januari 2014 in werking treedt. Deze richtlijn koppelt via introductie van risicogewogen toezicht hogere kapitaalseisen aan relatief risicovolle activa van verzekeraars. Verder bevat de richtlijn de basis voor een rekenrente waarmee verzekeraars langlopende verplichten kunnen verdisconteren. In anticipatie hierop en gelet op de uitzonderlijke marktomstandigheden heeft DNB al in de tweede helft van 2012 het gebruik van deze rekenrente mogelijk gemaakt. De verwachting is dat verzekeraars hiermee hun vermogensposities deels herstellen.

1.4.3 Uitdagingen

Op weg naar Europees bankentoezicht

Sterk toezicht voorwaarde bankensteun

In Europa worden stappen gezet richting Europees bankentoezicht. Effectief Europees bankentoezicht is als voorwaarde gesteld om directe steun vanuit het ESM aan Europese banken mogelijk te maken. Ook worden er in Europa langetermijnideeën uitgewerkt voor een geïntegreerd financieel kader dat bestaat uit drie onderdelen: Europees bankentoezicht, een Europees depositogarantiestelsel (waarin banken garant staan voor elkaars spaarders) en een Europese resolutieautoriteit, inclusief resolutiefonds (voor de afwikkeling van banken die niet langer levensvatbaar zijn).

Directe bankensteun vanuit het ESM vermindert het risico dat overheden en banken elkaar in de wurggreep houden zoals nu het geval is. Dit impliceert echter internationale risicodeling. Daarom moeten hier duidelijke en strikte voorwaarden aan worden gekoppeld. Voor Nederland kan het delen van risico’s op Europees niveau voordelen bieden, omdat Nederland een grote bancaire sector heeft. Maar omdat het om potentieel zeer grote bedragen gaat en omdat de uitgangspositie van banken sterk verschilt, is een zorgvuldige, stapsgewijze invoering van groot belang. Het Europees bankentoezicht moet ten eerste effectief zijn. Dit vereist onafhankelijk toezicht gebaseerd op verdere harmonisatie en versterking van regels. Een sterk uniform toezicht beperkt de risico’s voor banken in het algemeen en zorgt voor controle op banken waarvan de risico’s op Europees niveau worden gedeeld. Daarnaast moet directe bankensteun vanuit het ESM niet leiden tot strategisch gedrag (moral hazard) van private partijen en nationale overheden. Deze partijen moeten daarom ook een deel van de rekening nemen en voelen wanneer steun vanuit het ESM wordt verleend. Pas als strategisch gedrag is uitgesloten door Europese regelgeving en toezicht, kan sprake zijn van risico- en lastendeling. Steun vanuit het ESM mag niet worden gezien als alternatief voor de structurele hervormingen en budgettaire consolidatie die in Europa zijn ingezet.

Nederland: nadruk op implementatie maar ogen open voor nieuwe inzichten

Implementatie maatregelen heeft tijd nodig

De Nederlandse overheid heeft een groot aantal maatregelen genomen om de Nederlandse financiële sector te versterken. De komende periode zal de aandacht vooral moeten liggen op implementatie. Veel maatregelen kunnen direct ingevoerd worden, maar andere, zoals de opbouw van buffers, hebben zeker in het huidige economische klimaat tijd nodig.

Europese voorstel voor begeleid faillissement

Daarnaast zijn er ook voor Nederland nog andere relevante ontwikkelingen. Recent heeft de Europese Commissie een voorstel gedaan voor een richtlijn die de ordelijke afwikkeling van banken regelt. Doelstelling van deze richtlijn is om banken die in problemen zijn gekomen, via een zogenoemd begeleid faillissement te kunnen ontmantelen, zonder dat hierdoor de financiële stabiliteit in geding komt. Op deze manier wordt voorkomen dat overheden systeembanken met belastinggeld overeind moeten houden. Daarmee valt een impliciete overheidsgarantie weg waar grote, systeemrelevante banken momenteel nog van profiteren. Het is waarschijnlijk dat door het wegvallen van deze impliciete overheidssubsidie de financieringskosten van deze banken iets omhoog gaan. Het betekent echter ook dat banken sterker geprikkeld worden om risico’s te beperken. Voor een ordelijke afwikkeling moet de toezichthouder in staat zijn banken gedeeltelijk failliet te laten gaan, zodat alleen de essentiële bankdelen overleven.

De voorgestelde richtlijn komt in grote lijnen overeen met de al in Nederland genomen stappen, zoals de Interventiewet. Daarnaast pleit de richtlijn voor het invoeren van zogenoemde bail-in obligaties, die gedeeltelijk worden afgeschreven als een bank in problemen komt. Dit verlaagt de kosten van een bankfaillissement voor de overheid. Ook wordt door bail-in obligaties het risico van een bankfaillissement duidelijk ook neergelegd bij vreemdvermogenverschaffers. Tijdens de financiële crisis is deze groep crediteuren veelal buiten schot gebleven, met als gevolg dat zij slechts een beperkte prikkel hebben om de risico’s die een bank neemt, in de gaten te houden. Omdat houders van bail-in schuld wel aan de lat staan als het mis gaat, zullen banken, naast het versterkte officiële toezicht, ook te maken krijgen met een versterkt toezicht vanuit de vreemdvermogenverstrekkers.

Onderzoek inrichting bankenlandschap

Ook komt naar verwachting in november 2012 de commissie-Liikanen met de uitkomsten van een breed onderzoek naar de inrichting van het Europese bankenlandschap. Op het moment van verschijnen van deze Miljoenennota heeft de minister van Financiën, op verzoek van de Tweede Kamer, een commissie ingesteld. Deze commissie gaat onderzoek doen naar een goede methode om Nederlandse banken die in problemen verkeren, af te wikkelen zonder dat de overheid grootschalig moet bijspringen. Daarnaast wordt onderzocht of er nog andere maatregelen nodig zijn voor de financiële stabiliteit.