Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

3.4 De overheidsfinanciën sinds het begin van de crisis

De overheidsfinanciën zitten sinds de start van de financiële crisis in roerig vaarwater. De uitgaven zijn harder gestegen dan de economie, terwijl de inkomsten zich min of meer gelijk hebben ontwikkeld met de economie. De stijging van de uitgaven betrof bijna 5 procentpunt van het bbp, terwijl de inkomstenstijging bijna 1 procentpunt van het bbp betrof.

In onderstaand figuur 3.4.1 is de ontwikkeling weergegeven van de uitgavenquote en inkomstenquote sinds het begin van de crisis. Het verschil tussen deze twee lijnen is steeds het EMU-saldo in het betreffende jaar. Zoals blijkt uit onderstaand figuur had Nederland in 2008 voor het laatst een overschot, en voor 2014 wordt een tekort van 3,3 procent bbp verwacht (zie ook paragraaf 3.3). Deze paragraaf geeft een nadere duiding van de ontwikkeling van de uitgaven- en inkomsten sinds het begin van de crisis.

Figuur 3.4.1 Ontwikkeling (netto) uitgavenquote en lastenquote

Noot: In figuur 3.4.1. wordt gebruik gemaakt van de netto uitgavenquote, hetgeen betekent dat de niet-belastingmiddelen in mindering zijn gebracht op de bruto uitgaven.

Bron: Macro Economische Verkenning 2014 (CPB)

3.4.1 Ontwikkelingen aan de uitgavenkant

In de voorgaande hoofdstukken is reeds beschreven dat Nederland zal moeten wennen aan een nieuwe economische realiteit. De economische groei zal structureel lager zijn dan voor de crisis het geval leek. Iedereen zal zich moeten aanpassen, dus ook de overheid. Dat betekent dat de overheidsfinanciën meer in lijn moeten komen met de teruggang van de economie. Dit is precies waarom het kabinet inzet op structurele hervormingen en bezuinigingen. De akkoorden en afspraken op het gebied van bijvoorbeeld de zorg, arbeidsmarkt en woningmarkt zullen op (middel)lange termijn – al aan het eind van deze kabinetsperiode – leiden tot positieve effecten op de Nederlandse overheidsfinanciën en versterken de economische ontwikkeling.

Na de ombuigingen dalen de uitgaven niet, maar groeien minder snel. Om de overheidsfinanciën op orde te brengen is de afgelopen jaren – en ook in dit jaar – besloten tot omvangrijke (aanvullende) besparingspakketten. Zoals al in paragraaf 3.2 is gemeld, lopen de totale maatregelen sinds kabinet Rutte-Verhagen op tot meer dan 50 miljard in 2017. Het is hierbij van belang te beseffen dat de maatregelen (nog steeds) niet hebben geleid tot een significante daling van de collectieve uitgaven. In wezen hebben de besparingspakketten de groei in de uitgaven verminderd, maar nog steeds stijgen de collectieve uitgaven door. Dit onderschrijft de noodzaak tot de structurele hervormingen waar het kabinet op heeft ingezet.

Het feit dat ondanks omvangrijke ombuigingspakketten de uitgaven doorstijgen is deels ook inherent aan de begrotingssystematiek die Nederland al jaren hanteert: voor ieder regeerakkoord wordt een vierjarige raming van uitgaven en inkomsten gemaakt, uitgaande van het bestaande beleid. In deze raming stijgen de uitgaven doorgaans (in de laatste raming was dat met circa 18 miljard euro 85). De uitgavenstijging betreft hier bijvoorbeeld zorg, maar ook de koppeling van de uitkeringen aan de loonontwikkeling in de markt leidt tot een stijging van de uitgaven. Wanneer het kabinet vervolgens een ombuigingspakket introduceert is dat ten opzichte van deze beleidsarme stijging van de uitgaven. Gegeven de beleidsarme raming (met een uitgavenstijging van 18 miljard euro) had dus pas een ombuiging van meer dan 18 miljard euro geleid tot een daadwerkelijke daling van de uitgaven.

Nederland zal in 2014 ruim 5 procent meer uitgeven dan vlak voor de crisis, maar is in diezelfde tijd 3 procent armer geworden. Sinds het begin van de crisis zijn de collectieve uitgaven fors gestegen, dat geldt voor zowel de uitgaven in euro’s als voor de uitgaven als percentage van de economie. Zoals blijkt uit grafiek 3.4.2 vond de grootste stijging van de uitgaven plaats direct na de crisis (als onderdeel van de internationaal gecoördineerde beleidsreactie op de financiële crisis). Het is daarna lastig gebleken de uitgaven op een dalend pad te krijgen. De oploop van de uitgaven kent verschillende factoren. Voor het grootste gedeelte is sprake van meer structurele factoren, bijvoorbeeld op het gebied van uitgaven voor de zorg, de AOW en arbeidsongeschiktheid. Voor een kleiner deel hangt de uitgavenstijging samen met de verslechterende economie, zoals bijvoorbeeld de oplopende uitgaven voor de werkloosheid. Zoals uit figuur 3.4.2 blijkt, is het nog niet gelukt de forse stijging in de uitgaven tussen 2008 en 2010 terug te dringen. Tegelijkertijd is wel duidelijk zichtbaar dat de uitgavengroei afvlakt.

Figuur 3.4.2 Ontwikkeling reële collectieve uitgaven en volume bbp (index, 2008=100)

Noot: In zowel figuur 3.4.2 als figuur 3.4.3 zijn de reële uitgaven berekend door de nominale uitgaven te defleren met de «prijs bruto binnenlands product» (pBBP). Voor pBBP is gekozen omdat de ontwikkeling van de uitgaven wordt afgezet tegen de ontwikkeling van de economie, dus tegen de reële ontwikkeling van het bbp (en ook bij het bbp wordt gedefleerd met het pBBP). Het gevolg van de gehanteerde deflator is dat bijvoorbeeld de prijsstijgingen in de zorg welke de pBBP overstijgen nu tot uiting komen in een reële ontwikkeling. Gegeven het doel van deze paragraaf – de financierbaarheid van de overheidsuitgaven in het licht van de economische ontwikkeling – is het hanteren van pBBP de meest van toepassing zijnde methode.

Bron: Berekening van Financiën op basis van gegevens van het CPB

De grootste groeiers onder de uitgaven zijn de uitgaven aan zorg en aan sociale zekerheid. Niet alle uitgaven groeien door, maar zoals ook blijkt uit onderstaande figuur 3.4.3 zijn vooral de uitgaven aan zorg en sociale zekerheid doorgestegen. Zoals gezegd is dit voor het grootste gedeelte het gevolg van meer structurele factoren, voor een kleiner deel hangt de uitgavenstijging samen met de verslechterende economie. De reële collectieve uitgaven aan zorg in Nederland zijn sinds 2008 met ruim 22 procent gestegen, terwijl het volume van het binnenlands product nog onder het niveau van voor de crisis ligt. 86 Voor de sociale zekerheid geldt een reële stijging van circa 20 procent, vooral door een toename van uitgaven voor AOW, toeslagen en werkloosheid. Onderwijs vormt met ongeveer 2 procent de derde groeier binnen de uitgaven, en de uitgaven aan veiligheid blijven ongeveer op het niveau van 2008. Figuur 3.4.3 bevat de top vijf van groeiers binnen de uitgavencategorieën, dus de overige uitgavencategorieën zijn allemaal teruggebracht tot onder het niveau van de economische ontwikkeling. Uit de figuur blijkt ook dat de overheid zichzelf de afgelopen jaren niet heeft ontzien en efficiënter is gaan werken: de uitgaven voor openbaar bestuur liggen op een reëel lager niveau dan in 2008 en zijn sterker teruggebracht dan de vermindering van het binnenlands product. Het veiligheidsdomein wordt de komende jaren niet ontzien. Er worden stevige maatregelen genomen, waardoor de reële uitgaven op het veiligheidsdomein de komende jaren zullen dalen. 87 De in de grafiek weergegeven reële ontwikkeling bevat zowel de volumeontwikkeling als het effect van de ongunstiger prijsverhouding ten opzichte van de rest van de economie (de zogenaamde «ruilvoet»). In het openbaar bestuur, onderwijs en veiligheid is de reële groei sinds 2010 lager uitgekomen door de bevriezing van de ambtenarenlonen. In de zorg heeft deze bevriezing niet plaatsgevonden, waardoor de zorg relatief duurder is geworden en de reële groei volgens met gehanteerde definitie extra hoog uitvalt. Achter de hoge reële groei van de zorg schuilt echter ook een hoge volumegroei, hetgeen ook direct blijkt uit de werkgelegenheidscijfers. De werkgelegenheid in de zorgsector is – gemeten in fulltime arbeidsjaren – gestegen van circa 840 duizend in 2008 naar circa 980 duizend in 2014; een stijging met bijna 17 procent. 88 Dit ondanks tal van ombuigingsmaatregelen sinds 2008.
Figuur 3.4.3 Ontwikkeling reële uitgaven (index, 2008=100)

Noot: Zie noot bij figuur 3.4.2

Bron: Berekening van Financiën op basis van gegevens van het CPB

Ook in internationaal perspectief is de uitgavenstijging in Nederland groot. In nagenoeg alle Europese landen zijn de uitgaven gestegen sinds het begin van de crisis. Vergeleken met andere landen is de uitgavenstijging in Nederland echter groter geweest. In figuur 3.4.4 is voor een verzameling Europese landen de ontwikkeling opgenomen van de reële uitgaven. De stijging van de Nederlandse uitgaven met bijna 7 procent ligt een stuk hoger dan die van het gemiddelde in de Eurozone (circa 4 procent). Ook de uitgavenstijging in bijvoorbeeld Duitsland of Frankrijk ligt hoger dan het Europese gemiddelde. In Duitsland is men erin geslaagd om de uitgaven (redelijk) in de buurt van het Europese gemiddelde te houden en daadwerkelijk te laten dalen na de oploop van de uitgaven tot 2010. Opvallend bij Frankrijk is dat de uitgaven direct na de crisis niet hard zijn opgelopen, maar dat de uitgaven wel relatief sterk door blijven stijgen. Het Verenigd Koninkrijk vertoont een daling ten opzichte van het niveau van vóór de crisis.

Figuur 3.4.4 Ontwikkeling reële uitgaven tussen 2008 en 2012 (index, 2008=100)

Bron: Berekening van Financiën op basis van gegevens van Eurostat

Ook vergeleken met andere landen is de Nederlandse stijging in de uitgaven aan zorg en sociale zekerheid groot. In Nederland is de uitgavengroei en het feit dat het nog niet is gelukt de uitgaven daadwerkelijk op een dalend pad te krijgen met name veroorzaakt door een toename van de uitgaven aan zorg en aan sociale zekerheid. Ook vergeleken met andere landen is de stijging in Nederland op deze thema’s groot. Figuur 3.4.5 geeft inzicht in de onderverdeling van de ontwikkelingen van de reële uitgaven voor Nederland, Frankrijk, Duitsland en de Eurozone. De uitgaven aan zorg en sociale zekerheid zijn harder gestegen (dan in bijvoorbeeld Duitsland), waardoor de Nederlandse uitgaven op totaalniveau een relatief forse stijging laten zien.

Figuur 3.4.5 Ontwikkeling uitgavencategorieën Nederland, Duitsland, Frankrijk en Eurozone (percentuele verandering in de reële uitgaven in de periode 2008–2011)

Bron: Berekening van Financiën op basis van gegevens van Eurostat

Door de stijging van de uitgaven zit Nederland inmiddels boven het gemiddelde niveau van de Eurozone. Om een totaalbegrip te krijgen van de uitgavenontwikkeling over de afgelopen periode in vergelijking tot andere landen, is het van belang de uitgavenontwikkeling in samenhang te bezien met het uitgavenniveau. Onderstaande figuur 3.4.6 geeft de ontwikkeling van de uitgavenquotes van verschillende landen. Uit de figuur blijkt dat de uitgavenquote van Nederland tot en met 2008 nog onder het gemiddelde van de Eurozone lag, maar daar sinds 2009 boven ligt. Ook laat figuur 3.4.6 zien dat de Duitse uitgaven tot 2006 nog boven het Nederlandse uitgavenniveau lagen, maar in 2012 al 5 procentpunt onder het Nederlandse uitgavenniveau. Uit de figuur blijkt dat Duitsland (steeds meer) onder het Europese gemiddelde ligt, en Frankrijk daarentegen een stuk hoger.

Figuur 3.4.6 Ontwikkeling uitgavenquotes

Noot: Omwille van de internationale vergelijkbaarheid zijn in figuur 3.4.6 de bruto uitgavenquotes gebruikt. Dit in tegenstelling tot figuur 3.4.1 alwaar gewerkt wordt met de netto uitgavenquote. Het verschil tussen de bruto en netto uitgavenquote zijn de zogenaamde «niet-belastingmiddelen» (waaronder bijvoorbeeld de gasbaten).

Bron: Eurostat

Gegeven het karakter van de Nederlandse uitgavenstijging zijn de terreinen zorg en sociale zekerheid logische aangrijpingspunten voor maatregelen. Dit kabinet heeft maatregelen (voor)genomen om de groei in de uitgaven van de zorg en van de sociale zekerheid af te remmen. Het kabinet heeft flinke stappen gezet om de zorg niet alleen kwalitatief goed, maar ook betaalbaar te houden. Zo zijn in de recentelijk afgesloten akkoorden in de curatieve zorg tussen overheid, verzekeraars en zorgaanbieders maatregelen getroffen om de zorguitgaven verder te beheersen en de groei af te vlakken. Dit draagt bij aan verbetering van de overheidsfinanciën. In de maatschappelijke ondersteuning en langdurige zorg levert de hervormingsagenda langdurige zorg (HLZ) een wezenlijke bijdrage aan het beheersen van de zorguitgaven, onder andere door meer ondersteuning op gemeentelijk niveau in het sociale domein te organiseren. Er kan beter worden ingespeeld op het sociale netwerk rond de burger door zorg en ondersteuning dichter bij de burger te organiseren en gelijke aanspraken voor iedereen te vervangen door meer maatwerk.

Ook op het gebied van de sociale zekerheid heeft het kabinet maatregelen genomen in de vorm van structurele hervormingen. Om de AOW op de lange termijn betaalbaar te houden wordt de AOW-leeftijd (sneller) verhoogd. Zoals al aangekondigd in het regeerakkoord zet dit kabinet er vol op in om samen met de sociale partners het functioneren van de arbeidsmarkt te verbeteren en mensen duurzaam aan het werk te helpen. Met de sociale partners is een sociaal akkoord bereikt over de hiervoor noodzakelijke maatregelen. De Participatiewet stimuleert de eigen verantwoordelijkheid van mensen om werk te vinden, neemt belemmeringen daarvoor weg en maakt hulp mogelijk voor degenen die dat ook echt nodig hebben. Het stelsel van flexrecht, ontslagrecht een WW wordt activerender gemaakt en de groeiende tweedeling tussen mensen met een vast en een flexibel contract wordt bestreden.

3.4.2 Ontwikkelingen aan de inkomstenkant

Sinds het begin van de crisis tot en met 2012 hebben de totale belasting- en premieontvangsten zich min of meer gelijk ontwikkeld als de waarde van het bbp. 89 Met andere woorden, de collectieve lastendruk is tussen 2007 en 2012 min of meer gelijkgebleven. Dit is ook te zien in figuur 3.4.7. Vanaf 2013 groeien de ontvangsten beduidend harder dan het bbp. Dit is het gevolg van met name beleidsmaatregelen uit het Begrotingsakkoord 2013, het Regeerakkoord en het aanvullend beleidspakket.

Anders dan de totale ontwikkeling is de endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten vanaf 2007 achtergebleven bij de economische groei. De endogene ontwikkeling is de ontwikkeling waarbij is gecorrigeerd voor het effect van beleidsmaatregelen. Dat betekent dat de collectieve lastendruk zou zijn afgenomen als er vanaf 2007 geen lastenverzwaringen zouden zijn doorgevoerd. In figuur 3.4.7 ziet u de totale en de endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten.

Figuur 3.4.7 Ontwikkeling belasting- en premieontvangsten en bbp

Bron: CPB, Financiën

Voor de ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten is vooral van belang hoe de economische groei is samengesteld. Elke belastingsoort kent immers een eigen grondslag.

De economische groei is – bezien vanuit de bestedingenkant – een optelsom van de consumptieve bestedingen van gezinnen en overheid, investeringen en het saldo van uitvoer en invoer. Als de economische groei vooral is gebaseerd op de groei van de uitvoer terwijl de consumptieve bestedingen nauwelijks groeien, dan stijgt het bbp dus harder dan de consumptieve bestedingen. De consumptieve bestedingen zijn een belangrijke grondslag voor de omzetbelasting (btw) en dus blijft de ontwikkeling van de btw-opbrengsten ook achter bij die van het bbp.

Bezien vanuit de productiekant is de economische groei de optelsom van de beloning van arbeid en kapitaal. Als de economische groei gepaard gaat met relatief meer inzet van arbeid dan van kapitaal, nemen de opbrengsten uit de loonheffing harder toe dan het bbp en de ontvangsten uit de vennootschapsbelasting minder hard.

De verschillende belastinggrondslagen zijn dus niet een-op-een en op dezelfde manier gerelateerd aan de ontwikkeling van het totale bbp. De ontwikkeling van de ontvangsten kan per belastingsoort verschillen. Hierna wordt de ontwikkeling van de grootste belastingsoorten besproken: de omzetbelasting, de loonheffing en de vennootschapsbelasting.

De ontwikkeling van de particuliere consumptie is sinds 2007 achtergebleven bij die van het bbp. Daarnaast bleven de investeringen in nieuwe woningen nog veel sterker achter bij het bbp. Als gevolg hiervan bleven de btw-ontvangsten achter bij het bbp. Zoals figuur 3.4.8 laat zien heeft vooral de negatieve ontwikkeling van investeringen in woningen een forse impact op de endogene ontwikkeling van de btw-ontvangsten.

Figuur 3.4.8 Ontwikkeling btw-ontvangsten, particuliere consumptie, investeringen in woningen en bbp (index 2007=100)

Bron: CPB, Financiën

De totale btw-ontvangsten – inclusief het effect van beleidsmaatregelen – nemen in 2013 harder toe dan de bbp-ontwikkeling. Dit is duidelijk te zien in figuur 3.4.8. Dit komt vooral doordat het algemene btw-tarief is verhoogd van 19 procent naar 21 procent.

Figuur 3.4.9 laat zien dat de belangrijkste grondslag van de loonheffing – het bruto loon – zich met name in 2009 veel gunstiger heeft ontwikkeld dan het bbp. De ontvangsten uit de loonheffing zijn gerelateerd aan het arbeidsvolume en de waardeontwikkeling van de lonen. In 2009 nam de werkloosheid weliswaar toe, maar bleef de werkgelegenheid nog op peil bij een dalende productie. Daarnaast stegen de contractuele lonen in 2009. Dit leverde per saldo een groei op van de ontvangsten uit de loonheffing bij een negatieve bbp-groei.

Figuur 3.4.9 Ontwikkeling ontvangsten loonheffing, brutoloon en bbp

Bron: CPB, Financiën

Door de lagere productie sinds de crisis hebben bedrijven uiteindelijk wel moeten bezuinigen op personeel. De werkloosheid is inmiddels – sinds halverwege 2011 – dan ook flink toegenomen. Vanaf 2012 blijft de endogene ontwikkeling van de ontvangsten uit loonheffing dan ook achter bij die van het bbp. Beleidsmaatregelen zorgen – met name vanaf 2013 – ervoor dat het aandeel van de ontvangsten uit de loonheffing in het bbp verder stijgt.

De economische crisis in 2009 had wel direct een fors effect op de winsten van bedrijven en daarmee op de ontvangsten uit de vennootschapsbelasting. De kapitaalinkomensquote nam in 2009 met bijna 20 procent af. Dit is te zien in figuur 3.4.10. In 2010 en 2011 kenden de winsten op macroniveau gezien een opleving, maar daarna liep de kapitaalinkomensquote weer terug naar het lage niveau van 2009.

Figuur 3.4.10 Ontwikkeling vpb-ontvangsten, exploitatieoverschot en bbp

Bron: CPB, Financiën

De vpb-ontvangsten zijn in 2009 nog harder gedaald dan de kapitaalinkomensquote, namelijk met meer dan 30 procent. Dit heeft verschillende oorzaken.

Vooral in het crisisjaar 2009 speelde het effect een grote rol van bijgestelde – fors neerwaartse – winstverwachtingen over de jaren vóór 2009. Voorlopige positieve aanslagen waarop bedrijven in 2008 en eerdere jaren al belasting hadden afgedragen, hebben in 2009 tot forse kasuitgaven geleid vanwege de verminderingen die in 2009 op de desbetreffende aanslagen zijn opgelegd.

Verder kent de vpb een verliesverrekening. Dat betekent dat verliezen kunnen worden verrekend met winsten uit het jaar daarvoor (carry back) of met toekomstige winsten in de negen jaren daarna (carry forward). De verliesverrekening heeft sinds 2009 een extra dempend effect op de vpb-ontvangsten en zorgt ervoor dat de vpb-ontvangsten sinds de forse daling in 2009 nog nauwelijks zijn toegenomen.

Tot slot hebben tijdelijke stimuleringsmaatregelen in 2009, 2010 en 2011 ervoor gezorgd dat de vpb-ontvangsten in deze jaren nog lager zijn uitgekomen. Deze stimuleringsmaatregelen gingen vooral om een verruiming van de voornoemde verliesverrekening, waarbij het mogelijk was om verliezen te verrekenen met de winsten van de drie jaren daarvoor in plaats van slechts het jaar daarvoor.