Direct naar (in deze pagina): inhoud of menu.

De beleidstheorie

Iedere beleidsdoorlichting begint met een beschrijving van het beleid, de doelen van dit beleid en de motivering voor (of theorie achter) het beleid (artikel 3 RPE, lid 2). Dit wordt de ‘beleidstheorie’ genoemd. Hoogerwerf (1989)[1] definieert een beleidstheorie als “het geheel aan veronderstellingen van een actor dat aan een beleid ten grondslag ligt”. In feite is dit ook waar de RPE om vraagt: “de gehanteerde motivering voor het beleid en de met het beleid beoogde doelen”.

Schematische weergave

De theorie achter het beleid wordt niet altijd expliciet beschreven in de begroting of andere officiële beleidsstukken. Vaak is de beleidstheorie dan wel te reconstrueren op basis van beleidsteksten en interviews. Het is daarbij vooral van belang om de achterliggende veronderstellingen over de bijdrage van het beleidsinstrument aan het beleidsdoel boven water te krijgen (waarom zal deze interventie bijdragen aan het doel?). De beleidstheorie wordt bij voorkeur weergegeven in de vorm van een schema of model waarin deze verbanden naar voren komen, zoals een doelenboom of een resultatenketen. De figuur hieronder geeft een eenvoudige vorm van zo’n keten weer.

 

Afbeelding 1

 

Een beleidstheorie bestaat echter uit meer dan een keten. Aan zo’n keten moeten de onderliggende veronderstellingen nog worden toegevoegd. Wanneer dit wordt uitgewerkt voor een beleidsdoel als “20% minder verkeersdoden” (fictief) zou het schema er als volgt uit kunnen zien.

Afbeelding 2

 

Het opnemen van een schema van de beleidstheorie in een beleidsdoorlichting heeft diverse voordelen:

  • Het schema geeft de relatie tussen doelen en instrumenten goed weer.
  • Het schema biedt een basis voor de beantwoording van vragen 1 tot en met 5 uit de toelichting van de RPE.
  • Het is mogelijk om meetbare indicatoren te formuleren voor de input, output, outcome en beoogde impact.
  • Het is mogelijk om kritische intermediaire resultaten te signaleren (zorgt voorlichting wel voor meer fietshelmen?).

 

Ook de invloed van onverwachte neveneffecten kan in een schematische weergave van de beleidstheorie een plek krijgen. Zo zou het dragen van een fieltshelm kunnen zorgen voor roekelozer rijgedrag van fietsers omdat zij zich veiliger voelen. Door de relaties tussen instrumenten, de achterliggende veronderstellingen en het doel helder te maken, helpt de beleidstheorie om het onderzoek toe te spitsen op de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gehele beleid.

 

Als de beleidstheorie ontbreekt

Niet voor elk beleidsartikel zal eenvoudig een beleidstheorie kunnen worden gereconstrueerd; de praktijk is vaak weerbarstiger. Wanneer de samenhang tussen instrumenten en doelen niet helder is, is evalueren van en sturen op doeltreffendheid lastig. Het kan daarom zinvol zijn om het ontbreken van een beleidstheorie en de consequenties daarvan expliciet in de beleidsdoorlichting te vermelden en eventueel met suggesties voor verbeteringen/aanvullingen te komen.

Ontbrekende beleidstheorie vermelden: een voorbeeld (beleidsdoorlichting artikel 21 duurzaamheid, IenM 2014)

“De formulering en uitwerking van het beleid voor duurzaamheid in de begroting zijn te abstract om het beleid op doeltreffendheid en doelmatigheid te kunnen evalueren. De samenhang tussen doelen, subdoelen en instrumenten is niet duidelijk. Het gebruik van indicatoren van beleid is niet consequent genoeg om inzicht te verwerven in doelbereiking en effectiviteit. De nadere uitwerking van beleid in nota's en beleidsbrieven aan de Tweede Kamer biedt daarvoor wel aanknopingspunten. Daarin staan doelen opgenomen. De begroting heeft een autorisatiefunctie en is minder geschikt als sturingsinstrument geworden.”

“Beleidsartikel 21 bevat daarnaast onderdelen die verschillend van aard en karakter zijn. Het omvat het gehele afvalbeleid van de rijksoverheid en slechts facetten van het relevante landbouwbeleid en van beleid voor bodem en water. Het beleidsartikel is niet eenduidig van opzet. De inrichting van het artikel leidt voor landbouw, ecosystemen, bodem en water tot afbakeningsvraagstukken met andere beleidsartikelen en tussen (onderdelen van) departementen. De afbakeningsvraagstukken beperken de mogelijkheid van integrale aanpak van het duurzaamheidsvraagstuk voor landbouw, bodem en water binnen andere beleidsartikelen.”

Ten slotte: bij het opstellen van de beleidstheorie is het van belang om aan te geven of er in de doorgelichte periode wijzigingen zijn opgetreden in het beleid en dus in de beleidstheorie. Dit gegeven bepaalt immers ook in hoeverre er conclusies kunnen worden getrokken over de effecten van het beleid.

 

Praktische hulpmiddelen

Idealiter wordt de beleidstheorie al ontwikkeld bij het ontwerp van beleid. De beleidstheorie is dan ook een onderdeel van het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK). Hoofdvraag 3 en 4 van het IAK en de achterliggende factsheets bevatten nuttige tips en methoden voor het maken van een probleemanalyse en een doelenboom.

Een handig hulpmiddel vormt ook de korte handleiding van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) van het toenmalige Ministerie van Justitie, waarin wordt beschreven hoe een beleidstheorie moet worden geanalyseerd. Centrale vraag zou moeten zijn: is de keuze van beleidsinstrumenten verantwoord gelet op (a) de aard van het onderliggende probleem, (b) de stappen via welke de instrumenten tot de beoogde doelen moeten leiden en (c) de stand van kennis over de effectiviteit van vergelijkbare instrumenten in vergelijkbare omstandigheden?

Wanneer het aankomt op het reconstrueren van de beleidstheorie is een bruikbare methode beschreven door o.a. Klein Haarhuis & Leeuw (2004). Deze methode komt in het kort neer op drie stappen.

  1. Verzamel uitspraken die een indicatie geven van de redenen en doelen van het gevoerde beleid en van veronderstelde mechanismen waarop dit beleid is gebaseerd: ‘Naar onze mening is de beste manier om dit probleem op te lossen…’, ‘Het doel hiervan is…’, ‘Het is duidelijk dat maatregel x ... zal werken omdat…’.
  2. Groepeer deze uitspraken en giet ze zoveel mogelijk in de vorm van ‘als-dan’-veronderstellingen die aansluiten bij de ingezette instrumenten. Bijvoorbeeld: ‘Als de accijns wordt verhoogd wordt de benzine duurder’ en ‘als de benzine duurder wordt, zullen mensen minder kilometers in de auto maken’.
  3. Integreer alle hypothesen tot een samenhangend geheel: hoe leiden alle veronderstellingen en instrumenten tot het uiteindelijke beleidsdoel? Het kan helpen om dit schematisch in de vorm van een pijlenschema weer te geven.

[1] De beleidstheorie uit de beleidspraktijk: een tussenbalans’. In: Beleidswetenschap 3, p. 320-341